BZ-Gastbeitrag

Der Spagat zwischen Kanzler- und Parteiendemokratie

Wolfgang Jäger

Von Wolfgang Jäger

Fr, 10. August 2018 um 22:01 Uhr

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Die Richtlinienkompetenz der jeweiligen Bundeskanzler hing stets vom Charakter der Amtsinhaber ab. Die Kanzlerdemokratie lebte vor allem in besonderen Momenten auf.

Nach einer Allensbach-Umfrage vom Juli 2018 meinen 60 Prozent der deutschen Bevölkerung, dass die Politiker zu sehr auf Kompromisse setzten; sie wünschten sich starke Führungsfiguren, "die eine klare Richtung vorgeben und sich durchsetzen". Grund zur Beunruhigung ist dieses Ergebnis nicht. Es gibt die Spannung eines demokratischen Regierungssystems wieder: zwischen dem notwendigen Grundkonsens und seiner Handlungsfähigkeit.

Das deutsche Grundgesetz bringt den Konsenszwang in der Verflechtung von Parlamentarismus, Föderalismus und Verfassungsgerichtsbarkeit zum Ausdruck, einem System, das Mehrheitsherrschaft einschränkt und Minderheitenschutz gewährt. Die Führungsfunktion zeigt sich in der herausgehobenen Stellung des Bundeskanzlers, der als einziges Regierungsmitglied vom Bundestag gewählt wird, der die Bundesminister nominiert und sie entlassen kann, über die Richtlinien der Politik bestimmt und dafür die Verantwortung trägt (Artikel 65 GG).

Die Rechtsnatur der Richtlinienkompetenz ist unklar und daher umstritten, zumal die Minister nicht die Untergebenen des Kanzlers sind, sondern ihre Ressorts selbständig führen. Letztlich hängt die Bedeutung der Richtlinienkompetenz von politischen Rahmenbedingungen und der Führungsstärke des jeweiligen Kanzlers ab. Und darin unterschieden sich die bisherigen Regierungschefs erheblich. Merkel rief ihre Richtlinienkompetenz jüngst bekanntlich in das Bewusstsein der Öffentlichkeit, als sie gegenüber Bundesinnenminister Seehofer die Entscheidung über die Zurückweisung von Flüchtlingen an der deutschen Grenze zur Richtlinie erklärte.

Der führungsstärkste Kanzler der Bundesrepublik war Konrad Adenauer. Auf ihn war der Begriff der Kanzlerdemokratie gemünzt, zunächst kritisch, später eher bewundernd als Modell für seine schwächeren Nachfolger. Natürlich regierte Adenauer als erster Kanzler der Bundesrepublik Deutschland unter besonderen Rahmenbedingungen, er konnte das "Regierungsgebäude" institutionell und personell größtenteils selbst einrichten. Vor allem aber verhandelte er unter dem Besatzungsregime als einziges Regierungsmitglied mit den Hohen Kommissaren und nahm deren Weisungen entgegen. Darüber hinaus war Adenauer ein Meister der Führungskunst. Am deutlichsten wurde sein Verständnis der Richtlinienkompetenz in einer Anmerkung zum einschlägigen Passus in der Geschäftsordnung der Bundesregierung: "Die Richtlinien schaffen einen Gesamtcharakter der Politik". Wenn er danach aber ausdrücklich handelte, berief er sich auf die einheitliche Meinung des Kabinetts oder sprach sogar von einer "Richtlinie der Bundesregierung". Ansonsten ließ er den Ministern weitgehend freie Hand. Nur auf dem Feld der Außenpolitik oder bei der Sicherung der Machtbasis seiner Regierung griff er ein.

Der politische Prozess in der Zeit nach Adenauer wurde angesichts der Ausdehnung der Politikfelder und der Zahl der Akteure noch komplexer. Vor allem aber überlagerte jetzt die Parteiendemokratie die Kanzlerdemokratie. Noch in der Agonie-Phase Adenauers gab es den ersten Koalitionsvertrag (1961), in den Worten des einflussreichen Politologen Theodor Eschenburg ein "Sündenpapier", das die Richtlinien erdrücke. Meinungsverschiedenheiten der Koalitionspartner werden in Koalitionsausschüssen geregelt. Die Richtlinienkompetenz des Kanzlers erstreckt sich faktisch nur noch auf Minister des eigenen politischen Lagers, wenn dieses hinter dem Kanzler steht.

Helmut Schmidt wird, auf die Große Koalition unter Kurt Georg Kiesinger bezogen, der Satz zugeschrieben: "Es gibt keine Richtlinienkompetenz gegen Brandt und Wehner", beide waren damals Bundesminister der SPD.

Der Bundeskanzler ist seitdem mehr noch als früher auf die Moderation und Koordination beschränkt. Führen heißt in erster Linie zusammenführen. Nur in besonderen Situationen kann die Kanzlerdemokratie wiederaufleben. Eine solche Situation ergab sich 1989 nach dem Fall der Mauer mit der Wiedervereinigungspolitik von Helmut Kohl. Sein zügiges, zielorientiertes Handeln und der Strom der Ereignisse rissen alle Akteure mit. Der Kanzler bedurfte nicht des Pochens auf seine Richtlinienkompetenz. Deutschland war damals wieder eine Kanzlerdemokratie par excellence. Das Beispiel Kohl demonstriert, dass ein führungsstarker Kanzler der Richtlinienkompetenz gar nicht bedarf. Wenn er sich auf sie berufen muss und dies gar in der Öffentlichkeit, zeugt es in der Regel davon, dass seine Machtbasis bröckelt.