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08. Februar 2012

Das stumpfe Schwert

Vor 50 Jahren haben die USA ein Embargo gegen Kuba verhängt. Es gilt bis heute und zeigt: Sanktionen sind kein Allheilmittel.

Es ist eine Ironie der jüngeren US-Geschichte, wenn als vielleicht letzte politische Hinterlassenschaft des großen Hoffnungsträgers John F. Kennedy ausgerechnet ein Sanktionsregime überdauert, das längst als gescheitert gilt und nicht eben als Ausweis kluger Staatskunst. Am 7. Februar 1962 hatte der junge US-Präsident ein Wirtschaftsembargo gegen Kuba verhängt. Kennedy wollte die revolutionäre Führung unter Fidel Castro vom eingeschlagenen Kurs Richtung Sozialismus abbringen. Ein halbes Jahrhundert und neun Präsidentenwechsel im Weißen Haus später ist das US-Embargo gegen Kuba noch immer in Kraft. Es sind die wohl längsten Sanktionen, die je gegen ein Land verhängt wurden – und ein Lehrstück, wie man es nicht machen soll.

Die Bilanz ist ernüchternd: Kuba wurde durch die Wirtschaftsblockade der USA, die 1962 praktisch alle Handelskontakte abbrachen, erst recht ins sowjetische Lager getrieben. Selbst als das Sowjetimperium 1989 zusammenbrach und Moskau kurz darauf die Hilfen für Havanna einstellte, konnte sich das Castro-Regime an der Macht halten – trotz, vielleicht sogar ein Stück weit wegen der US-Sanktionen.

Die haben es der kommunistischen Führung nicht zuletzt immer wieder erlaubt, von Missständen und eigenen Fehlern abzulenken. Unstrittig ist zudem, dass der wirtschaftliche Schaden durch das Embargo – den Kubas Regierung bis heute auf 100 Milliarden US-Dollar beziffert – vor allem die einfachen Menschen traf.

Obwohl aber in Washington praktisch schon lange niemand mehr glaubt, dass die Sanktionen dem erhofften politischen Wandel in Havanna förderlich sind, hat bis heute keine US-Regierung den Mut gehabt, das Scheitern einzugestehen. Auch Barack Obama lockerte das Embargo zuletzt 2011 nur leicht. Den 50. Jahrestag der erfolglosen Kuba-Politik überging das offizielle Washington am Dienstag denn auch mit vielsagendem Schweigen.

Dabei fiel das Jubiläum in eine Zeit, in der über Sanktionen als Instrument der internationalen Politik wieder heftig diskutiert wird – und der Blick zurück durchaus lohnen kann. Im Fall Kuba haben die USA gleich gegen mehrere Regeln verstoßen, welche die Autoren der bis heute wohl umfassendsten Studie über die Effektivität von Sanktionen aufgestellt haben. So warnten die Wissenschaftler vom Peterson Institute for International Economics (PIIE) in dem Papier aus dem Jahr 2006 ganz grundsätzlich vor zu hohen Erwartungen: Von 174 untersuchten Sanktionsregimes seit der alliierten Blockade Deutschlands im Ersten Weltkrieg seien nur 34 Prozent erfolgreich gewesen. "Hütet euch vor autokratischen Regimes", lautet eine weitere Regel: Gerade dort, wo er am häufigsten angewendet wird, wirke wirtschaftlicher Druck kaum. Vor allem aber müsse in jedem einzelnen Fall sorgfältig "das richtige Werkzeug für den Job" ausgewählt werden.

Zumindest in diesem Punkt glauben westliche Regierungen, klüger geworden zu sein. Noch in den 1990er Jahren hatte vor allem die humanitäre Lage im Irak Sanktionen in Verruf gebracht, nachdem vom UN-Sicherheitsrat verhängte Zwangsmaßnahmen dort zu einem dramatischen Anstieg der Kindersterblichkeit führten. Wie im Fall des US-Embargos gegen Kuba wurde im Irak nicht das Regime getroffen, sondern das Volk. Als Konsequenz wurde der Leitsatz der "smarten" Sanktionen geprägt: Mit selektiven Maßnahmen sollten künftig gezielt Institutionen und Schlüsselpersonen eines Regimes getroffen werden, etwa durch das Einfrieren von Auslandskonten oder Reiserestriktionen.

Auch die Bilanz der "smart sanctions" aber ist bestenfalls durchwachsen: Zwar mag es manch afrikanischen Despoten beeindrucken, wenn er in Europa seine Villen nicht mehr besuchen oder sich dort in Kliniken nicht mehr behandeln lassen darf. Im Streit mit dem Iran über dessen Atomprogramm aber verhängten die USA und die EU mit dem Öl-Embargo jetzt doch wieder umfassende Sanktionen, die breite Bevölkerungsschichten treffen – weil gezielte Maßnahmen gegen einen kleinen Führungszirkel verpufften. Und bei aller berechtigten Empörung über das Veto Russlands und Chinas gegen die Syrien-Resolution im UN-Sicherheitsrat: Kaum jemand glaubt doch, dass sich die Führung in Damaskus durch wirtschaftliche Zwangsmaßnahmen vom gewaltsamen Vorgehen gegen die Opposition abhalten lassen würde. Gerade zur Beendigung gewaltsamer Konflikte ist das langsam wirkende Sanktionsinstrument wenig geeignet. Mitunter dient es in solchen Fällen vornehmlich dazu, zu demonstrieren, dass man einer Tragödie nicht untätig zuschaut. "Feeling good"-Sanktionen, Wohlfühl-Sanktionen, nennt man jene, die bloß vorgaukeln, ein Problem anzupacken. Auch dafür ist das US-Embargo gegen Kuba das älteste Exempel.

Autor: Dietmar Ostermann